Weerstandsvermogen en risicobeheersing

In deze paragraaf gaan we verder in op de financiële positie van de gemeente Arnhem. Allereerst een samenvatting van deze paragraaf en vervolgens een toelichting op:

• de uitkomsten van een aantal financiële kengetallen;
• de uitgangspunten voor beleid;
• het risicoprofiel en het beschikbare weerstandsvermogen;
• de belangrijkste risico's.

Eerder in dit jaarverslag is aangegeven dat 2020 door de coronacrisis een totaal ander jaar was dan verwacht. Daar gaan we in deze paragraaf verder op in. De coronacrisis was als het ware de startknop waardoor de samenleving in een eerder bijna niet voorstelbare situatie terecht kwam. Een crisis met zeer ingrijpende gevolgen. Scholen, winkels en horeca moesten een deel van het jaar worden gesloten. De zorg raakte overbelast. Ouderen in verpleegtehuizen konden een tijdlang niet meer worden bezocht. Inwoners van de stad dreigden of raakten hun baan kwijt of zagen de inkomsten van hun bedrijf drastisch verminderen, zzp'ers kwamen in de moeilijkheden, mensen moesten zoveel mogelijk vanuit huis gaan werken. Op persoonlijk niveau waren de gevolgen soms nog ingrijpender: mensen overleden aan het virus of werden ziek en herstelden soms moeizaam en soms maar ten dele.
Niet vooraf bekende nauwelijks voorspelbare gebeurtenissen met grote gevolgen heten in het jargon van risicomanagement 'zwarte zwanen'. Dat een dergelijke epidemie zich kon voordoen was wel bekend, maar dat de gevolgen zo ingrijpend zouden zijn en in 2020 het hele land lam zou leggen, was niet voorzien.  
Wat betekende dit voor ons als gemeente en de financiële positie van de gemeente? Hoe is omgegaan met deze crisis, waarvan het verloop in 2020 steeds onzeker was?

Vanaf het begin van de crisis is geprobeerd de gevolgen ervan zo goed mogelijk in beeld te brengen. Wat zijn de gevolgen voor de stad? Waar is dit van invloed op de verschillende onderdelen van de begroting? Welke maatregelen moeten genomen worden? Is het mogelijk met alle beperkingen van dien toch in deze crisissituatie vooruit te kijken? Daarmee is als volgt omgegaan:

• Zicht op de (financiële) impact en mogelijke (financiële) impact in de vorm van risico's: Dit is zo goed mogelijk in kaart gebracht. De raad is hierover geïnformeerd. In april, augustus en oktober is een impactanalyse uitgebracht. Ook de toegezegde compensaties van Rijk en provincie zijn in beeld gebracht.
• De gemeente neemt maatregelen: Via 16 raadsbrieven is de raad in 2020 geïnformeerd over de voortgang van de crisismaatregelen. Rode draad daarbij is doen wat direct nodig is voor de Arnhemmers.
• Monitoring van de crisis: De gemeente maakte het corona dashboard waarin de ontwikkelingen gevolgd kunnen worden onder andere op het gebied van economie, werk en welzijn en ook de impact en de risico's.
• Actief werken aan herstel: De raad stemde in met de 'Arnhemse Herstelagenda Coronacrisis'. Daarin is een pakket maatregelen opgenomen om anticyclisch te investeren, te investeren in een sociaal sterke stad, te investeren in een leefbare en groene stad en te werken aan versterking en vernieuwing in onze stad. Deze maatregelen zijn verwerkt in de begroting 2021.

Kenmerkend voor 2020 was de grote mate van onzekerheid. De crisis ontwikkelde zich onvoorspelbaar. Maatregelen van het Rijk konden rond de zomer worden versoepeld: er leek weer herstel op te treden. In het najaar bleken echter nieuwe lock-down maatregelen noodzakelijk. Vaccins leken uitkomst te bieden, maar vaccinaties waren in 2020 nog niet mogelijk. Mutaties van het virus maakten nieuwe maatregelen noodzakelijk. Zo verliep 2020 voor velen als een rit in een akelige 'rollercoaster zonder rails'.  
Om met die onzekerheid om te gaan moest steeds weer opnieuw ingespeeld worden op nieuwe mogelijke gevolgen. Waar mogelijk haakten we voor de keuze van de financiële uitgangspunten aan bij de publicaties van het Centraal Plan Bureau.
Van groot belang voor onze financiële positie waren ook de steunmaatregelen van het Rijk. Ook de provincie heeft bijgedragen. Eerder in dit jaarverslag is al op ingegaan.

Met de coronacrisis als rode draad voor de gebeurtenissen in 2020 gaan we verder met de toelichting op de financiële positie. Anders dan gemeenten hoeft het jaarlijks huishoudboekje van inkomsten en uitgaven van het Rijk niet in evenwicht te zijn. Het Rijk leende extra geld om maatregelen mogelijk te maken. Om op een eenvoudige manier uit te leggen hoe de gemeente naar haar financiële positie kijkt, gebruiken we de metafoor van een privépersoon die naar zijn of haar eigen financiële positie kijkt en terugblikt als een jaar voorbij is. Waren mijn inkomsten en uitgaven in evenwicht, moest ik mijn spaargelden aanspreken of kon ik extra sparen? Heb ik wat extra middelen achter de hand als mijn wasmachine kapot gaat? Als een privépersoon een goed en zeker inkomen heeft om zijn huur of hypotheek te betalen, verder geen grote schulden heeft en ook nog over een spaarsaldo beschikt, is de conclusie dat zijn of haar financiële positie robuust en solide is.
Zo is het ook bij gemeenten. Had het gemeentelijk huishoudboekje een tekort of een overschot? Heeft de gemeente Arnhem na het jaar 2020 geen of weinig schulden, een goed gevulde 'bankrekening' (algemene reserve) en zijn de baten vrijwel ieder jaar even hoog of iets hoger dan de lasten, dan staat Arnhem er over het algemeen goed voor. Het weerstandsvermogen geeft aan in welke mate de gemeente Arnhem in staat is om de gevolgen van risico's op te vangen zonder dat het beleid of de uitvoering hiervan in gevaar komt. Door in samenhang te kijken naar een aantal kengetallen kunnen we zien hoe robuust de financiële positie van de gemeente Arnhem is. Dat is ook wat in deze paragraaf gebeurt.

Om een beter zicht te krijgen op de robuustheid van de financiële positie van de gemeente Arnhem lopen we de drie niveaus van financiële robuustheid na:  

1. De robuustheid van de begroting: In 2020 was het mogelijk een jaarresultaat te presenteren dat € 16,9 miljoen positief is. Van dit bedrag komt € 13,0 miljoen in de algemene reserve en maakt daarmee deel uit van het weerstandsvermogen van de gemeenten. Een bedrag van € 3,9 miljoen komt ten gunste van de bestemmingsreserves. In hoofdstuk 1 is toegelicht dat er geen nadeel is ontstaan, doordat het Rijk in belangrijke mate de financiële impact van corona compenseerde. De afwijkingen op de verschillende onderdelen ten opzichte van de begroting worden in dit jaarverslag toegelicht. Gedurende het begrotingsjaar is de raad over het verloop van de begroting 2020 geïnformeerd via tussenrapportages, de impactanalyses en begrotingswijzigingen. Het meerjarig financieel perspectief 2021 - 2024 is opgenomen in de Begroting 2021. De financiële gevolgen van de Herstelagenda coronacrisis zijn daar ook in verwerkt. De doorwerking van de financiële ontwikkelingen uit deze jaarrekening en de actualisatie van het financieel meerjarig beeld zullen worden toegelicht in de Perspectiefnota 2022 - 2025;
2. De mate van robuustheid om risico's op te vangen: De corona-crisis zorgde voor extra financiële gevolgen, maar ook voor extra risico's. In de Herstelagenda en impactanalyse gaven we aan dat er 41 nieuwe risico's waren onderkend met een extra impact van € 4,2 miljoen. Bij het opmaken van deze jaarrekening zijn alle risico's en de coronarisico's opnieuw onderzocht en is nagegaan wat het totale gemeentelijke risicoprofiel/benodigde weerstandscapaciteit, de buffers/beschikbare weerstandscapaciteit en de weerstandsfactor is. De weerstandsfactor komt voor 2020 uit op 1 en bevindt zich daarmee binnen de bandbreedte van 1,0 - 1,4. Dit wordt verder in deze paragraaf nog toegelicht. Dat de weerstandsfactor ook na het jaar van de corona-crisis een voldoende scoort is in belangrijke mate toe te schrijven aan de compensatie van het Rijk. De gevolgen van de coronacrisis laten zien dat de risicoberekeningen geen exacte wetenschap zijn, maar een hulpmiddel zijn om de omvang van de benodigde buffer voor risico's in te schatten. Ook laat deze crisis zien dat het goed is in brede zin als gemeente voldoende financieel robuust te zijn om dit soort situaties te kunnen door komen. Door kritisch naar de bestemmingsreserves te kijken, kwamen er extra buffers beschikbaar die ingezet kunnen worden voor investeringen in de stad, zoals opgenomen in de Herstelagenda;
3. De mate van robuustheid van de balans. Hierbij gaat het onder andere om de omvang van de schulden van de gemeente. De verhouding tussen eigen en vreemd vermogen komt voor 2020 uit op 19%. Dit is 4% hoger dan in de begroting 2020 was opgenomen en 2% hoger ten opzichte van de solvabiliteit in de jaarrekening 2019. Het kengetal is in positieve zin beïnvloed door de reserveringen in de bestemmingsreserve taakmutaties. Hierin zitten bedragen die overgeheveld worden van 2020 naar 2021 en in 2021 weer worden onttrokken, zoals ook in de begroting 2021 is toegelicht. Zonder deze bestemmingsreserve zou het kengetal solvabiliteit lager zijn geweest. De afspraken die zijn vastgelegd in art. 11, lid 6 van de verordening Financieel beleid en beheer waardoor jaarlijks bedragen toegevoegd aan de Bestemmingsreserve Solvabiliteit, hebben een positief effect op de solvabiliteit. Deze structurele dotaties aan de BR Solvabiliteit dragen bij aan het versterken van het eigen vermogen.

De gecorrigeerde schuldquote over 2020 is 71%. Dit is 5% gunstiger dan in de begroting 2020 en 4% gunstiger ten opzichte van de jaarrekening 2019. De uitkomsten van de financiële kengetallen worden verder in deze paragraaf toegelicht.

Op basis van de uitkomsten van de jaarrekening is de conclusie dat de gemeente op dit moment financieel redelijk robuust is. Dit kan helpen de stad de komende jaren door de crisis heen te loodsen en het herstel na de crisis op te pakken. In de begroting 2021 is wel aangegeven dat de onzekerheden op de wat langere termijn voor de financiën onzeker zijn. De gemeente is in belangrijke mate afhankelijk van het Rijk. De omvang en verdeling van de gemeentefondsuitkering en specifieke uitkeringen kunnen grote impact hebben op onze financiële positie. De Minister van Binnenlandse Zaken heeft aangekondigd om per 1 januari 2023 de verdeelsleutels van het gemeentefonds en voor de verdeling van de middelen beschermd wonen te willen wijzigingen. De onderzoeksrapporten die hiervoor beschikbaar zijn, zijn voor advies gezonden naar de Raad voor het Openbaar Bestuur. Daarbij is aangegeven dat hierover besluiten genomen zullen moeten worden bij de komende kabinetsformatie. In de komende Perspectiefnota 2022-2025 en de Begroting 2022 zullen wij de meest actuele stand van zaken opnemen. Zowel wat betreft de feitelijke financiële impact als de mogelijke risico's die onze gemeente loopt.
Tot op dit moment heeft het Rijk er tijdens de coronacrisis voor gekozen met maatregelen de economie en het op peil houden van de werkgelegenheid te steunen. Ook aanvullende bezuinigingen op het gemeentefonds zijn op dit moment niet bekend. Er komt wellicht over enige tijd een moment dat het Rijk de staatsschuld niet verder wil laten oplopen. Dat zal van invloed zijn op de jaarlijkse begrotingen van het Rijk. Maatregelen om de staatsschuld te stabiliseren kunnen negatieve gevolgen hebben voor de inkomsten die gemeenten van het Rijk ontvangen. De gemeente Arnhem zou in die situatie tegenvallers tijdelijk nog op kunnen vangen via de aanwezige buffers. Als eventuele bezuinigingen van het Rijk een structureel karakter zouden dragen zouden ook in Arnhem bezuinigingen noodzakelijk zijn. Los van bezuinigingen kunnen onze inkomsten van het Rijk ook dalen als het Rijk besluit de middelen over de gemeenten anders te verdelen.
Hoe de uitkeringen van het Rijk zich op de wat langere termijn zullen ontwikkelen is dus onduidelijk. Meer zicht hierop komt wellicht pas na de Tweede Kamer verkiezingen in maart 2021, de vorming van een nieuw Kabinet en een nieuw regeerakkoord.
Daarnaast liggen er in de stad grote maatschappelijke opgaven die de komende jaren opgepakt moeten worden, zoals de zorg om Arnhemse burgers en bedrijven door de coronacrisis te helpen, inzetten op werk, ouderen- en jeugdzorg, de noodzaak tot verduurzaming en klimaatmaatregelen, de invulling van de woondeal met het Rijk, de zorg voor de leefbaarheid van onze wijken en vergroting van de veiligheid in onze stad. Deze opgaven zullen de komende jaren keuzes, grote inzet, extra financiële middelen of herverdeling van middelen vragen. Ook vanuit die gedachte is het goed te weten dat de financiële positie bij het opmaken van de jaarrekening 2020 redelijk robuust is.